作为宏观调控的重要工具，财政政策对经济社会的稳定与发展起着重要的作用，其政策走向备受关注。
2025年12月，中央经济工作会议与全国财政工作会议相继召开，两场重要会议均明确指出，2026年将实施更加积极的财政政策。此后，为进一步激发内需，2026年1月9日召开的国务院常务会议，又部署实施了财政金融协同促内需的一揽子政策。
在此背景下，著名经济学家、华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所（现中国财政科学研究院）原所长贾康于近日接受了金融投资报的专访，从政策内涵、实施路径以及与货币政策协同配合等维度，结合对新质生产力的系统研究，深入阐释2026年财政政策如何服务高质量发展、助力“十五五”规划实现良好开局。
贾康
经济学家、华夏新供给经济学研究院创始院长
“更加积极”首先意味着进一步提升扩张力度
记者提问
“更加积极的财政政策”是2026年宏观政策的关键词。在您看来，“更加积极”的深层含义是什么？与以往相比，此次“更加积极”的政策基调，将展现出哪些新的特点？
贾康：“更加积极”不是第一次提出，2025年中央经济工作会议再次这样表述，显然就有强调之意了。
从经济学角度说，积极财政政策即扩张性财政政策，“更加积极”首先就是提高了扩张力度的财政政策。财政的扩张性最主要的代表性指标体现在赤字率，赤字率处于较高水平带来的就是更大的支出盘子。
现在的“更加积极”意味着，在原来已突破3%赤字率的基础上（去年为4%），继续保持较高的赤字率安排，相应地则是为弥补赤字的举债规模也要与之匹配。国债与地方债都属于公债，实际特点是要滚动发行。在滚动发行、借新债还旧债的过程中，超出存量债务还本付息支出的部分，作为支撑因素可把支出盘子做得更大，这就又涉及财政支出总规模。因此，中央和财政部门决策信息中，赤字率、举债规模和支出总规模这三者，是被统筹考虑而相互呼应的。
“更加积极”首先直观体现为总量扩张，但财政政策另一个重要特点是它不仅配合货币政策做总量调节（需求管理），而且在结构调节（供给管理）方面具有不可替代的功能作用：财政收入和支出能够体现政策的差异化，通过突出重点、兼顾一般、统筹全局，推动结构的优化。这也应体现在更好地追求与结构优化息息相关的综合绩效，这事关全局的高质量发展，也应该是“更加积极”概念所覆盖的内容。
记者提问
2026年作为“十五五”规划开局之年，您认为需要在哪些重点领域进一步加大财政投入力度，以更好地推动经济社会高质量发展？
贾康：今年财政政策的具体重点，将体现在两会期间提交全国人大审议通过的预算安排方案中。从落实中央指导方针和保持政策必要性连续性的角度看，支出结构的优化重点，必然会配合中央经济工作会议指导精神的贯彻。
比如在产业升级方面，会通过财政必要的政策安排，包括税收的优惠、专项资金引导、贴息带动融资等，支持产业的高质量发展和升级发展。
在科技自立自强方面，为充分发挥新型举国体制的优势来解决“卡脖子”问题，财政肯定要发力。需说明一下，新型举国体制除了延续运用我们过去诸如“两弹一星”成功经验的同时，其新之所在，是要注意对接全球市场竞争。比如，在芯片、航空发动机等关键“卡脖子”领域，我们只能是通过自立自强的科技创新突破，使特定产出在国际范围内以高质量、高稳定性、高水平性价比而达到超过某个临界点的市场份额，来解决这种高端层面“生死攸关”的问题。
再者，要高度重视民生，重视人民群众急难愁盼问题的解决。比如，完善社会政策托底，加强低保、抚恤、救济，推进保障房建设和城中村与老旧小区改造，构建更健全的社会保障体系。除“住有所居”之外，在“学有所教”“老有所养”“病有所医”等基本公共服务领域，也特别需要财政资金的有效支持。当然，其他方面如“三农”、乡村振兴、生态环境保护、可持续发展、国防安全建设等，也都是政策支持的重要方向。但具体量的安排，必须通盘考虑综合权衡，需要做大量的研究分析测算，最终才能落实到预算编制的具体内容上面。
记者提问
扩大内需是稳定经济增长的基本支撑。在当前的国内外经济环境下，您认为财税体制改革可以在哪些关键环节寻求突破，更有效地释放居民消费潜力和社会投资活力？
贾康：当前中央明确提出，更好统筹供给侧结构性改革和扩大内需。供给侧结构性改革是推进现代化的主线，具有跨周期、长期性的特点，贯穿“新的两步走”现代化战略实施的整个历史阶段，而扩大内需主要应对经济相对低迷阶段的矛盾，是逆周期、反周期的。现在大家都已特别注意中央强调的全方位扩大内需，即大力提振消费、提高投资效益。在这个命题上，要从全方位的视角理解和掌握扩大内需所应秉持的系统集成思路。
现在各方都看到大力提振消费具有潜力，但有几个层次的认识特别值得强调。首先，当前出现的边际消费倾向降低现象，也就是老百姓说的“消费降级”或者“平替”牛牛策略，与普遍的预期有关。所以，中央强调预期管理。现在由于种种原因，微观层面虽不乏亮点，但必须承认又存在困难，很多企业特别是中小微企业，困难是比较明显的。预期方面需要进一步改善。总体来说，需要更好地抓紧办好一些实事，让企业和老百姓切身感受到未来有希望、有盼头。这个预期的提升，实际上就成为让老百姓“有钱敢花”的重要配套。
老百姓有钱，本是消费的源头活水，那怎样才能有钱呢？这就和有效投资有关了。有效投资的核心在于提供给老百姓可以安居乐业的较充分的就业岗位，这还不是一般的个别案例能解决的问题，是大面上就业优先政策的有效贯彻，其原动力是供给侧的投资能有效地普遍形成就业岗位。
有效投资可分为两个方面：一方面，要期待民间投资能够活跃起来，尤其是使民营企业敢于投资。然而现实状况是当前民营企业投资并不活跃，特别是在房地产领域的投资呈现出明显而持续的下滑态势。在这种情形下，就十分需要政府发力。
另一方面，政府的有效投资是什么？那就应该主要是中央强调的“两重”建设，即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，如国土整治、基础设施、公用事业、防灾减灾等系统性工程的建设，正是当前政府有效投资的发力方向。
从海绵城市、海绵流域到地下综合管廊，从轨道交通网络到各类配套公共设施建设，政府可以通过公债筹集资金，获得地方专项债、特别国债和超长期特别国债等资金支持来推进这些项目。如此一来，可以马上形成一大批就业岗位，并催生市场中大批投入品（如钢材、水泥、设备等）的订单，让相当一部分过剩产能在短时间内便转化为有效产能。这类政府有效投资可以扩大内需、优化结构，并带动市场景气回升，激励民间投资趋向活跃，从而支持劳动者由就业收入而获得稳定的消费能力的形成和消费潜力的释放。
此外，社会保障体系还需进一步优化完善，切实消除民众的后顾之忧。只有让老百姓在未来就医看病、子女教育、购房置业和养老等方面不再有过多顾虑，他们才敢出手花钱。当然，也要考虑对困难群体的托底保障。比如，对丧失劳动能力的残疾人和弱势群体低收入阶层的低保、救济、抚恤要与时俱进，适当提高标准。同时，整个社会保障体系也要适当提高保障力度。比如，目前在养老保障方面，农村人员和城镇人员还有很大差距，后续应逐步缩小这一差距。
当然，促进消费还需多项具体措施配合。比如以旧换新补贴、进一步运用贴息支持消费信贷，以及地方政府因地制宜发放消费券等，都是进一步提振消费的鼓励与引导措施。
超常规宏观政策 采取财政与货币“双松”搭配
记者提问
财政政策和货币政策作为宏观经济调控的两大核心工具，您如何看待二者之间的关系？面对复杂多变的经济形势，财政政策与货币政策又该如何实现有效的协调配合？
贾康：财政政策与货币政策是市场经济间接调控的两大主力性政策。所有实行市场经济间接调控的经济体，在宏观层面上都必然特别看重两者间的协调配合。
我国自确立社会主义市场经济目标模式以来，就明确要构建好宏观治理层面的间接调控体系。1994年财税制度配套改革中分税制的建立，就是在财税方面形成了间接调控的基本框架。
货币政策方面，自上世纪80年代金融改革以来，形成了中央银行调控体系。作为管理机构，人民银行已不涉及一般的金融业务，而是专门行使中央银行职能，主要通过掌握整个社会上银根的松紧，负责总量调节，同时需要财政政策在配合总量调控的同时，更多地在结构优化方面作配套。两大政策需在总量扩张或收缩上进行合理搭配，比如“双松”“双紧”或“一松一紧”等不同政策搭配模式。
当下，超常规的宏观政策采取的是“双松”搭配，即更加积极的财政政策与适度宽松的货币政策相配合。在此框架下，近年来，货币政策持续发力降息降准提升流动性水平，还采取了定向宽松等结构性措施。但在总体的结构优化方面，毕竟财政政策有着不可替代的作用，财政在配合实施总量扩张时，要做好结构方面的优化。当然，实现这两方面的协调配合，确实需要发挥很高的水平。
有这样一个评价，在经济低迷时期，货币政策的作用存在明显局限。有种形象比喻是说货币政策像一根“绳子”，在经济过热过快的时候，拉住经济发展过快的“车辆”，这根“绳子”管用。但经济疲软低迷的时候，需要推动“车辆”加快前行，“绳子”就使不上劲了。这时候就更多需要财政政策发力，从而实现逆周期调节的政策目标。
具体来看，财政政策和货币政策这两方面的配合有一个结合点，就是国债可以在公开市场进行交易买卖。通过二级市场中的国债交易，能够体现货币政策与财政政策这两大政策部门之间的协同配合。这种操作既可以根据实际情况调控资金供给，同时也可发挥一定的结构导向作用。
破解企业原始创新风险 财政支持成为重要力量
记者提问
发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。在您看来，其区别于传统生产力的最本质特征是什么？中国在发展新质生产力的过程中，如何避免陷入“低水平重复创新”的陷阱，形成差异化竞争优势？
贾康：简要来说，新质生产力跟哲学概念有关，是量变中质的变化，即生产力跃迁式地上台阶，这才能称得上是有新质态的生产力进步。
从整个人类的发展历史来看，从农业革命到工业革命，再到信息革命，每一次生产力都上了一个大台阶。工业革命之内又可细分为蒸汽时代、电气时代。现在的信息革命这个台阶就上得更大了，从半导体概念引出形成互联网，有线互联升级为无线互联，再到进一步发展大数据、云计算、区块链、人工智能等领域，未来还要迎接脑机互联、量子时代。所有这些都跟生产力“上台阶”跃迁式地发展有关，都是相对于前一阶段出现了新质生产力。
这种跃迁式发展从何而来？其核心在于全要素生产率。即除了传统要素如资本、劳动提供支持外，更关键的是科技作为第一生产力所发挥的乘数放大效应。只有了解了这些，才能够理解新质生产力是怎么实现跃迁式发展的。
然而，中国在经济社会转轨过程中，仅仅强调科技成果应用又是远远不够的，还必须特别重视制度创新。这相关于高层所指出的制度创新是“最大的红利”，是现代化的“关键一招”。作为纲举目张的牵引力量，制度创新打开了科技创新和管理创新的潜力空间，是牵引和驱动现代化进程的“火车头”。
在全要素生产率的构成中，制度供给（制度创新）、科技成果供给（科技创新）以及中央明确提出的数据要素，都是具有乘数放大效应的核心要素。它们组合中的共同作用，决定了生产力发展的路径和效能。这就形成了一个清晰的逻辑链条：制度创新、科技创新、管理创新，以及相应的思想观念创新协同发力，共同提升全要素生产率。正是在这个协同体系的支撑下，新质生产力才能得以被培育和发展，推动生产力实现跃迁式发展，一个台阶一个台阶地迈上高质量发展轨道。
记者提问
您认为财税政策应如何建立长效支持机制，以有效助力新兴产业实现健康发展？
贾康：就财政税收政策支持创新而言，从技术路径层面来看，它需要与市场形成合理的搭配或分工，并且与始发环节上基础研究的突破息息相关。当前，我们期望有更多企业参与基础研究当中，像华为这类企业开展大规模的研发投入，值得大力鼓励。然而，在基础研究领域，仅依靠企业的研发投入，确实还不足以应对原始创新所面临的巨大不确定性，因此需要财政运用公共资源给予特别支持。
而当创新项目进入中试阶段，也就是在原创取得一定突破后，需要衔接未来产业化所必经的中间试验阶段时，在一些开发区、新园区内，会有专门的中试基地，对此也应有财政政策提供支持。但这时已需要更多地调动市场力量和经营主体的积极性，同时也还要借助财政的介入来对冲部分风险，从而激发各方做事的积极性。
在成果应用方面，财政还可通过政府采购政策发挥引导作用，如实施“首台（套）”采购支持。一些成果经过中试认为可以推向市场时，往往需求方是犹豫的，不敢轻易出手购买过去没有见过的第一套（台）设备，这时财政的政府采购可以发挥引导和鼓励作用，并适当运用一些优惠和支持政策。
在企业研发中，财政给予鼓励的所得税加计扣除又是一个很好的政策。近年来，我国研发费用加计扣除政策不断加力。从2017年开始，分行业分批次将研发费用加计扣除比例从50%提高至75%，随后又从75%提高至100%，并将集成电路、工业母机等重点领域企业研发费用加计扣除比例提高至120%。形成无形资产的，加计扣除比例可以提高至175%-220% （不同行业和不同情况下有所区别）。这是非常好的一个鼓励企业加大研发力度，支持科技成果运用的支持政策。
此外，财政还可通过贴息等方式，从宏观层面落地到微观层面，配合产业政策、技术经济政策的落实。例如对于新的高水平设备、绿色低碳设备等“以旧换新”的政策支持。
理论联系实际在社会科学领域尤为必要
记者提问
您的学术研究成果多次转化为政策实践。在您看来，学者在提供政策建议时，如何切实做到理论联系实际？在政策建议中，如何确保“顶层设计”与“基层创新”的衔接，实现上下良性互动？
贾康：从研究者来说，学术上有不同的特点。比如我曾长期在政府综合部门的直属研究机构工作，定位就与高等院校的研究者有所不同。此外还有民间研究机构。有以技术性为主的，也有以政策性为主的，都不一样。但其共同点在于，不论从事哪一类研究，都必须秉持严谨的科学态度。不能出于偏离科研规律的功利考虑，抱有可能影响成果严谨性的患得患失的想法，这是每一位研究者都要时刻告诫自己的错误想法。
当然，基础理论的研究者往往容易出现“象牙塔”现象特征，他们跟实际的距离比较远。对于自然科学、数学的一些研究者，我觉得这无可厚非。比如有的人就沉浸在数学的世界里，不太关心实际生活。但在社会科学领域，就需要有意识地注意，不能以待在“象牙塔”之内而满足自己的状态。无论做什么样的社会科学基础研究，总要对应到实际生活与现实生活，理论联系实际的要求在这一领域显得尤为必要。
当然，不同层次和定位的机构，要求也有不同。在高校更多是基于理论研究政策的逻辑、取向、框架以及与实际结果的结合。而在政府综合部门的研究机构，就得更进一步，把基础理论与政策的逻辑、思路、要点研究搞清楚之后，还需对接操作。否则你的建议，上级管理部门会认为建设性不足。
部委研究机构与高校的一大区别，就在于高校的研究成果有时候很难细致考虑具体的操作性设计，而我们（部委研究机构）则必须做。如果要做操作设计，就必须考虑到种种制约条件，以及怎么在这些制约中找到可能的、妥协的、过渡的方案，对这些都得有充分的考虑，这样才能体现尽可能高水平的建设性，争取把从理论到政策再到操作的环节彻底打通。
这是我的一点心得。当然，要做到这些难度很高，且各方评价标准不一。在部委做研究，处理得好，会被认可“这个理论联系实际做得对，对我们有用”；但处理得不到位，则可能一方面被外界说成“你们这些人只会给政策做注解”，是“御用学者”，另一方面被本部门认为“跟高校没什么区别，对管理部门帮助不大，甚至没有帮助”，甚至还可能觉得你的说法“说歪了”。实际上，学者有时未必真的观点有误，关键在于如何力求让各方都能领会和理解，这就很考验学者的水平了，看能不能把问题与对策阐述得清晰和透彻。
这是我多年研究工作的一些体会，有些未必能对应整个研究工作，只是从个人角度谈一点自己的心得，供大家参考。
嘉宾简介
贾康
著名经济学家，第十一届、十二届全国政协委员，第十三届全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，曾长期担任财政部财政科学研究所（现中国财政科学研究院）所长。孙冶方经济学奖和黄达-蒙代尔经济学奖获得者，长期致力于经济学和财政理论与政策研究，曾多次参与国家经济政策制定与研究工作。
采访策划：何颖
向纭嬉 金融投资报记者 吉雪娇牛牛策略
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